Сучасна пряма демократія для України та країн колишнього СРСР

У середині травня 2019 року зі мною зв’язалася група українських політологів, які розповіли мені, що в цій країні планується створити законодавчу основу демократія для України, застосування інструментів сучасної прямої демократії, включаючи народну законодавчу ініціативу та референдум. За кілька тижнів я відвідав Київ і зустрівся з низкою зацікавлених сторін, у тому числі з представниками нещодавно створеного Українського інституту прямої демократії (UIDD).

У цей час команда обраного президента Володимира Зеленського заявила, що парламент розпочне розробку законопроекту про порядок дії інструментів сучасної прямої демократії, і я запропонував як свою підтримку, так і підтримку організацій, у яких я беру участь, такі як Швейцарський демократичний фонд (Swiss Democracy Foundation) ) та Глобальний форум сучасної прямої демократії (Global Forum on Modern Direct Democracy).

Зазначений законопроект був представлений на початку травня 2020 року і мені було запропоновано оцінити його та взяти участь у подальших дискусіях щодо формування нового українського законодавства, що регулює застосування інструментів сучасної прямої демократії. У процесі оцінки та затвердження запропонованого законопроекту я працював над неофіційним його англійським перекладом і мав можливість 26 травня 2020 взяти участь в онлайн-семінарі на цю тему.

Потужний засіб

Пропонований законопроект є, на мій погляд, потужним засобом, що дозволяє встановити чітку законодавчу основу для проведення в майбутньому Всеукраїнського Референдуму, що охоплює конституційні поправки, міжнародні договори та інші законодавчі положення. Законопроект постулює громадян України як суверенних учасників процесу формування політичного порядку денного в країні, а також процесу прийняття важливих політичних рішень, що загалом надає широкі можливості для зміцнення в Україні принципів народовладдя.

Водночас у мене склалося враження, що в цьому проекті встановлюються правила та норми, які буде дуже важко контролювати та застосовувати. Адже справа не детальних і амбітних норм. Уряди, які декларують щось, але потім не здатні забезпечувати виконання декларацій, виглядають не сильніше, але слабше.

Ще одне загальне зауваження стосується формулювань, які застосовуються у законопроекті. У моїй рідній країні Швейцарії, яка має добре розроблене законодавство, що регулює пряме народоправство, відповідні статті законів мають не більше 2000 слів, при цьому вони охоплюють найширший спектр політичних народних прав народу. Український законопроект, в англійському перекладі, принаймні, вже має понад 60 000 слів, не охоплюючи багато інструментів сучасної прямої демократії, наприклад, народну законодавчу ініціативу. У подальшій роботі я настійно рекомендую переглянути текст і зробити його більш читабельним.

Демократія для України:  Базові положення

Але дозвольте мені поділитися при цьому деякими базовими думками щодо того, що є вільна, справедлива, ефективна, зрозуміла для громадян сучасна пряма демократія. Під терміном «сучасна пряма демократія» маються на увазі всі процеси, пов’язані з формуванням громадянами актуального політичного порядку денного в суспільстві та з прийняттям суттєвих рішень з найнагальніших суспільних питань.

Термін «сучасна пряма демократія» використовується для того, щоб провести розмежувальну лінію між сучасним прямим народовладдям та голосуванням «на Агорі» всіх громадян на зразок давньої Греції. Сучасна пряма демократія не може і не повинна замінювати собою традиційні форми представницької демократії, але вона покликана доповнювати їх для того, щоб зробити представницьку демократію більш представницькою. Як? Шляхом поєднання активного та відповідального громадянина з принципами виборчої парламентської підзвітності та легітимності.

У світі є дві «сім’ї» форм прямого народоправства. Є форми, з яких громадяни знизу вгору ініціюють процедури безпосереднього народоправства, і є форми, ініційовані урядами зверху вниз. Форми прямої демократії, ініційовані самими громадянами знизу нагору, є найдієвішими формами громадянського законотворчості, у межах яких можна, як у Швейцарії, пропонувати поправки до конституції та виносити на обговорення народу вже ухвалені парламентом закони. В обох випадках авторам таких ініціатив необхідно заручитись підтримкою певної кількості інших громадян, зазвичай шляхом збору підписів.

Народне голосування: «плебісцит» чи «референдум»

Друга «родина» таких форм: голосування, ініційовані урядами згори донизу. Йдеться про законодавчо закріплений формат «обов’язкового референдуму», тобто про народне голосування з якогось чіткого переліку питань, включаючи внесення змін до якихось юридичних актів, а також інші важливі рішення, наприклад, у сфері пріоритетів бюджетного фінансування, територіального статусу тих або інших областей тощо. А ще може йтися про форми всенародного голосування, довільно ініційовані урядами з питань, які здаються важливими не народу, а владним. Такі голосування часто мають дуже проблематичний характер, не будучи гарантованими від спроб маніпуляцій з боку уряду. Такий «плебісцит» слід відрізняти від «референдуму».

На пострадянському просторі існує історично обумовлений скепсис щодо таких форм демократії, особливо щодо форм, які спрямовані знизу нагору. Парадоксально проти них виступають як уряди, так і самі громадяни. Перші виходять з того, що тільки раціональний  державний бюрократичний апарат здатний, а тому має бути осередком розумної політичної мети. Другі переконані, що народ, пройшовши через десятиліття комунізму і зовсім інший, не європейської історії, або остаточно втратив здатність діяти на основі не егоїзму, але принципів громадянської відповідальності та загального блага, або ніколи таких здібностей не мав.

Швейцарська пряма демократія

Звичайно, швейцарська пряма демократія є унікальним явищем, і так само зрозуміло, що у своїй швейцарській формі вона існує тільки в Швейцарії. Крім того, пряма демократія не є самоцінним феноменом, вона не релігія і не чарівний засіб. Вона є раціональною відповіддю на попит з боку народу, що усвідомлює себе як самостійний економічний суб’єкт, так само як і суверенного політичного актора (actor, T. Парсонс). Тим не менш, багато елементів сучасної прямої демократії та аспекти, що утворюють її соціально-економічний та політичний базис, цілком можуть стати орієнтирами і, зокрема, для країн пострадянського простору.

Серед них: право народу брати участь у формуванні актуального політичного порядку денного на основі принципів федералізму та презумпції регіональної (муніципальної) компетенції, незалежність судів, свобода бізнесу та гарантії приватної власності, принципи соціальної ринкової економіки, свобода слова, зборів, друку — всі ці пункти можуть стати орієнтирами для проведення політичних реформ, за результатами яких у країні цілком може виникнути і попит на ті чи інші, історично та культурно детерміновані, але за своїм характером демократичні форми безпосереднього народовладдя.

Нагадаю, що сьогодні приблизно 115 країн світу у тій чи іншій формі застосовують у себе форми сучасної прямої демократії. Проблема полягає у слабкому зв’язку цих форм із соціальною практикою. З цієї причини Венеціанська комісія Ради Європи розробила «Кодекс сумлінної практики проведення референдумів», на який я рекомендую звернути особливу увагу. Виходячи з колективного світового досвіду та на основі вищенаведених роздумів я дозволив собі сформулювати кілька базових рамкових умов та модальностей розробки сучасних процедур та правил прямої демократії як в Україні, так і в інших пострадянських, але й не лише країнах.

Не переускладнюйте!

При розробці законодавства та нормативних актів для сучасної прямої демократії постарайтеся формулювати їх якнайпростіше. Інструменти прямої демократії спрямовані на подолання розриву між органами влади та громадянами, а це означає, що юридична мова, яка використовується при створенні відповідних правових актів, має бути зрозумілою для всіх, а не лише для обраних експертів.

Не забувайте про «яри»

Відома приказка говорить: гладко було на папері, але забули про яри. Це означає, що відповідне законодавство має бути якомога більш наближеним до реальної практики. Сучасні інструменти прямої демократії дозволяють політичним та соціальним меншинам та опозиції брати участь у політичному управлінні та бути почутими іншими верствами та класами суспільства. З цієї причини, наприклад, заборонні бар’єри, можливо навіть запроваджені «на благо», наприклад, надто висока, понад 5-10%, частка підписів, необхідна для запуску процедур прямої демократії, можуть насправді зробити ці процедури неможливими. Наприклад, у Швейцарії дані показники становлять від 1% до 2% від загальної кількості осіб із правом голосу. А ось Уругвай вимагає, щоб під проектами конституційних поправок свої підписи поставили не менше 10% від загальної кількості осіб із правом голосу та цілих 25% під пропозиціями провести народні референдуми за вже ухваленими законами.

Дайте термін!

Між реєстрацією народної ініціативи чи питання для референдуму та проведенням власне голосування має відбуватися достатня кількість часу. Розумні часові рамки забезпечують проведення більш глибоких та предметних дебатів і дають громадянам реальні шанси зібрати достатньо інформації та сформувати свою власну думку щодо питань, що виносяться на референдум. Крім того, достатньо часу має бути відведено і на збір підписів. В Австрії, наприклад, організатори голосування з якоїсь ініціативи мають всього 8 днів, щоб зібрати 100 000 підписів. У сусідній Швейцарії на збір такої ж кількості підписів відводяться 18 місяців.

Не зациклюйтесь на показниках явки

Частка громадян, які з’явилися на голосування, як фактор, що визначає результат голосування, тобто відповідального на питання, відбулося воно або інет, у різних країнах встановлено по-різному. У таких показників є свої плюси та мінуси, проте в даний час Венеціанська комісія рекомендує встановлювати кворуми явки тільки у разі крайньої необхідності і на, по можливості, якомога нижчому рівні, орієнтуючись як норма одночасно, по-перше, на «кворум офіційного». твердження», тобто на частку тих від усього населення, хто схвалив цю пропозицію, а також, по-друге, на факт наявності «так» простої більшості (щонайменше 50% + 1 голос) від реально прийшли голосувати громадян.

Якнайменше тематичних обмежень

Зрозуміло, що в тій чи іншій країні деякі питання неминуче, з тієї чи іншої причини, мають бути виключені зі списку питань, що дебатуються у рамках сучасної прямої демократії. І все-таки, список таких «заборонених питань» має бути якнайкоротшим і причини цих винятків мають бути чітко розписані та роз’яснені громадянам. В Італії, наприклад, не дозволяється народне голосування з податкових питань або міжнародних угод. У Швейцарії народ може вносити поправки до конституції або виносити на референдум закони, які вже ухвалили парламент, але він не може безпосередньо сам пропонувати законопроекти. Не може він і пропонувати скасовувати податки.

Менше “філософії”!

Мета прямої демократії полягає у гнучкому визначенні політичного порядку денного та у прийнятті обов’язкових рішень. Вона не є інструментом демонстративно-формальних консультацій влади з громадянами у форматі зверху вниз. Знову ж таки, Венеціанська комісія чітко говорить про те, що такі «консультативні референдуми» та плебісцити, організовані начальством, навряд чи здатні зробити демократію демократичнішою. Головним недоліком таких форматів є нерозуміння громадян головного: вони не розуміють, що відбудеться після голосування та які рішення будуть реально ухвалені. Питання мають бути конкретними, раціональними, воля народу має бути реалізована відповідно до чинного законодавства. У Швейцарії волю народу реалізує парламент, приймаючи відповідний новий закон, або коригуючи вже існуючий закон.

Дій строго згідно із законом!

Як і у випадку з іншими питаннями, пов’язаними з виборами, процедури сучасної прямої демократії слід реалізовувати строго в рамках існуючих правових норм і правил. Це робить все електоральні та політичні процеси більш прийнятними навіть для скептиків, а тому й легітимнішими з погляду загальних правових норм, що діють у країні. Пряма демократія не торпедує законодавство, не протиставляє народ і влада, але зміцнюючи права народу, вона зміцнює загальну систему держави і права.

Висновок

Міжнародні стандарти проведення вільних і справедливих виборів можуть включати різні їх форми, використовуючи різні правові системи. Якогось єдиного набору чинних для всіх країн єдиних норм немає і, мабуть, такого ніколи не буде. Тим не менш, практичний досвід дає підстави вважати, що той, хто захоче ввести у себе в країні, відповідаючи на відповідний попит, інструменти прямої демократії, матиме у своєму розпорядженні величезну кількість наочних прикладів із реальної соціальної практики, що показують, як пряма демократія ефективно і конструктивно здатна доповнювати репрезентативну демократію.

Свої зусилля тут має докласти і влади, і народ. Перші мають навчитися довіряти громадянам, створюючи економічні та соціально-політичні умови, що дозволяють задіяти енергію народної законотворчості. Другі повинні взяти на себе нелегку відповідальність та сміливість бути вільними людьми на вільній землі, цілком здатними до автономії та самоврядування.

Ігорь Петров